หลักอำนาจนิติบัญญัติมอบอำนาจไม่ได้
หลักอำนาจนิติบัญญัติมอบอำนาจไม่ได้ (Doctrine of Non-Delegability of Legislative power)
ดร.น้ำแท้ มีบุญสล้าง
หลักอำนาจนิติบัญญัติมอบอำนาจไม่ได้เป็นหลักการที่มีที่มาจากหลักการแบ่งแยกอำนาจ (Separation of Powers) โดยกำหนดห้ามมิให้ฝ่ายใดๆ ของรัฐบาล ทั้งฝ่ายนิติบัญญัติ ฝ่ายบริหาร และฝ่ายตุลาการ มอบอำนาจอธิปไตยที่มีภายใต้รัฐธรรมนูญขอตนเองให้ฝ่ายอื่นๆ กระทำการแทนในอำนาจหน้าที่ของตนเอง หลักอำนาจนิติบัญญัติมอบอำนาจไม่ได้จึงเป็นหลักการที่กำหนดห้ามมิให้ฝ่ายนิติบัญญัติ มอบอำนาจการตรากฎหมายที่อยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญของตนเองให้ฝ่ายบริหารและฝ่ายตุลาการกระทำการออกกฎหมายแทน เนื่องจากการที่ประชาชน พิจารณามอบหมายอำนาจอธิปไตยด้านนิติบัญญัติในการตรากฎหมายให้แก่ผู้แทนราษฎรที่ตนคัดเลือกทั้งความรู้ความสามารถและมอบความไว้วางใจให้ปฏิบัติหน้าที่ด้านนิติบัญญัติเพื่อไปทำหน้าที่ตรากฎหมายในสภาผู้แทนราษฎรเป็นการเฉพาะแล้ว ฝ่ายนิติบัญญัติจึงไม่อาจจะมอบอำนาจช่วงให้กับองค์กรใดๆ ทำหน้าที่ที่ตนได้รับมอบหมายไว้วางใจจากประชานต่อไป
John Locke นักปราชญ์ชาวอังกฤษที่มีชื่อเสียงได้รับการยอมรับว่าเป็นบิดาแห่งลิทธิเสรีนิยม (Liberalism) ได้เขียนหลักอำนาจนิติบัญญัติมอบหมายไม่ได้ใน Second Treatise of Civil Government ในปี ค.ศ.1690 อธิบายว่า “ฝ่ายนิติบัญญัติไม่สามารถถ่ายโอนอำนาจในการตรากฎหมายให้แก่ฝ่ายอื่น เพราะเป็นอำนาจที่ได้รับมอบหมายมาจากประชาชนจึงไม่อาจจะส่งต่ออำนาจให้แก่ฝ่ายใดๆ…”
ตัวอย่างคดีที่ขัดแย้งต่อหลัก Doctrine of Non-Delegability ที่เกิดขึ้นในประเทศสหรัฐอเมริกา โดยศาลสูงสุดแห่งสหรัฐอเมริกา (The U.S Supreme Court) ได้เคยตัดสินไว้ในคดี Federal: Wayman v. Southard, 23 U.S. (10 Wheat) 1(1825) ว่าสภานิติบัญญัติ (Congress) มอบอำนาจให้ศาลยุติธรรมในการกำหนดบทบัญญัติเกี่ยวกับการวิธีพิจารณาความของตนเองเท่ากับเป็นการส่งมอบอำนาจนิติบัญญัติของตน (Delegation of powers) ให้แก่ฝ่ายตุลาการ จึงเป็นการกระทำที่ขัดต่อหลักการแบ่งแยกอำนาจแห่งรัฐธรรมนูญ (Unconstitutional)
ในขณะที่ John Marshall อดีตประธานผู้พิพากษาสูงสุด กล่าวว่า การกำหนดบทบัญญัติแห่งวิธีพิจารณาความเป็นอำนาจหน้าที่ของฝ่ายนิติบัญญัติ ส่วนอำนาจที่ให้แก่บุคคลผู้ใช้กฎหมายนั้นเพียงแค่การเติมเต็มในรายละเอียด (“a general provision may be made, and the power given to those who are to act under such general provision, to fill up the details”) อธิบายง่ายๆ ได้ว่า ศาลจะสร้างหลักกฎหมายขึ้นมาเองไม่ได้และจะตีความกฎหมายให้บิดเบือนขัดต่อหลักการที่กฎหมายเขียนไว้ไม่ได้ ดังนั้น ผู้พิพากษาจะตีความกฎหมายให้บิดเบือนขัดต่อหลักการที่กฎหมายเขียนไว้ไม่ได้ การบังคับใช้ดังที่ตนตีความบิดเบือนดังกล่าวจึงเปรียบเสมือนกรณีที่เจ้าหน้าที่รัฐอื่นๆ ที่จงใจละเมิดต่อบทบัญญัติแห่งกฎหมาย ดังนั้น การตีความกฎหมายให้บิดเบือนขัดต่อหลักการที่กฎหมายเขียนไว้อย่างชัดแจ้งย่อมเป็นความผิดอาญาฐานปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ เพราะเป็นการเจตนาไม่ปฏิบัติตามกฎหมายอย่างชัดแจ้งมิใช่เรื่องการใช้ดุลยพินิจในการวินิจฉัยรับฟังพยานหลักฐานข้อเท็จจริงในคดี
อย่างไรก็ตาม การตรากฎหมายของประเทศไทยในปัจจุบันโดยนักวิชาการ นักการเมือง และนักกฎหมายที่ไม่รู้และไม่เข้าใจอย่างแท้จริงเรื่องหลักการแบ่งแยกอำนาจในกระบวนการยุติธรรม ทำให้บุคคลเหล่านี้เขียนกฎหมายที่มีลักษณะแปลกประหลาดขัดแย้งต่อหลักวิชาการและหลักการแบ่งแยกอำนาจในระบอบประชาธิปไตยและเป็นเรื่องสำคัญที่อาจส่งผลกระทบเสียหายต่อสิทธิเสรีภาพของประชาชนได้โดยง่าย เพราะเท่ากับไม่มีการแบ่งแยกอำนาจที่แท้จริงที่เป็นหลักป้องกันการมีอำนาจเบ็ดเสร็จเด็ดขาด (absolute power) ออกกฎหมายเองและบังคับใช้เองซึ่งจะนำไปสู่สภาวะการไร้การตรวจสอบควบคุมนำมาซึ่งการใช้อำนาจตามอำเภอใจในที่สุด เช่น การที่ฝ่ายนิติบัญญัติมอบอำนาจให้บริหารหรือฝ่ายตุลาการโดยประธานศาลฎีกาออกข้อกำหนดในกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา มาตรา 110 ซึ่งเป็นเรื่องที่กระทบต่อสิทธิเสรีภาพของผู้ต้องหา จำเลยและประชาชน โดยให้ประธานศาลฎีกามีอำนาจวางหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขเกี่ยวกับการเรียกประกันหรือหลักประกันในการปล่อยชั่วคราวผู้ต้องหาหรือจำเลยในคดีอาญา จึงเป็นการมอบหลักประกันการคุ้มครองสิทธิของประชาชนที่ต้องได้รับการพิจารณาจากฝ่ายนิติบัญญัติซึ่งเป็นตัวแทนของประชาชนนั้นเองไปให้ข้าราชการประจำที่ไม่ได้มีที่มาและไม่มีความรับผิดชอบใดๆต่อประชาชน จึงขัดแย้งต่อหลักอำนาจนิติบัญญัติมอบอำนาจไม่ได้อย่างยิ่ง
การเรียกประกันหรือหลักประกันในการปล่อยชั่วคราวผู้ต้องหาหรือจำเลยในคดีอาญาเป็นเรื่องสิทธิของผู้ต้องหาหรือจำเลยในคดีอาญาที่ประเทศสหรัฐอเมริกาให้ความสำคัญถึงขนาดบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญซึ่งเป็นกฎหมายสูงสุด แต่กฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา มาตรา 110 ของประเทศไทยกลับมอบอำนาจให้ฝ่ายบริหารกำหนดหลักเกณฑ์ วิธีการและเงื่อนไขในกฎกระทรวงหรือมอบให้ฝ่ายตุลาการออกข้อบังคับการเรียกประกันหรือหลักประกันในการปล่อยชั่วคราวได้แต่โดยลำพัง
นอกจากกรณีการปล่อยชั่วคราวผู้ต้องหาหรือจำเลยในคดีอาญาแล้ว การมอบอำนาจของสภานิติบัญญัติให้ฝ่ายตุลาการกรณีการให้อำนาจประธานศาลฎีกาในการออกข้อกำหนดในกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง มาตรา 103/3 เรื่องแนวทางการนำสืบพยานเป็นกรณีการให้อำนาจประธานศาลฎีกาออกกฎหมายเกี่ยวกับหลักประกันการต่อสู้คดีอย่างเต็มที่ของจำเลย การมอบอำนาจดังกล่าวจึงขัดต่อหลักอำนาจนิติบัญญัติมอบอำนาจไม่ได้เช่นกัน
การให้อำนาจประธานศาลฎีกาออกกฎหมายที่กระทบต่อสิทธิเสรีภาพของประชาชนดังกล่าวโดยไม่ได้รับฉันทานุมัติจากประชาชน และไม่ผ่านการกลั่นกรองจากสภานิติบัญญัติซึ่งมีที่มาและมีฐานะเป็นผู้แทนประชาชนเพื่อใช้บังคับแก่ประชาชนทั่วไปและมิได้จำกัดการใช้ข้อกำหนดเพียงเฉพาะภายในหน่วยงานของตน จึงเป็นการให้อำนาจฝ่ายตุลาการก้าวก่ายการใช้อำนาจฝ่ายนิติบัญญัติที่ต้องกระทำโดยได้รับฉันทานุมัติจากประชาชนผ่านสภานิติบัญญัติ อาจส่งผลกระทบเสียหายและละเมิดต่อสิทธิเสรีภาพของประชาชนตามอำเภอใจได้โดยง่าย กฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา มาตรา 110 และกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง มาตรา 103/3 จึงขัดต่อหลักการ “อำนาจนิติบัญญัติมอบอำนาจไม่ได้” (Doctrine of Non-Delegability) และขัดแย้งต่อหลักการแบ่งแยกอำนาจอย่างร้ายแรงอีกด้วย
กรณีนี้จะแตกต่างจากฝ่ายบริหารที่มีความจำเป็นอยู่เองในการออกกฎหมายลำดับรองเพื่อการทำหน้าที่บริหารและการบังคับใช้กฎหมายในการรักษาความสงบแก่ประชาชนทั่วไป เพราะฝ่ายบริหารไม่ใช่อำนาจสุดท้ายที่ตัดสินชี้ขาดข้อพิพาท ฝ่ายบริหารจึงยังคงถูกตรวจสอบได้จากฝ่ายตุลาการ อย่างไรก็ตามฝ่ายบริหารก็ไม่อาจจะตรากฎหมายลำดับรองที่กระทบต่อสิทธิเสรีภาพของประชาชนโดยไม่ผ่านสภาผู้แทนราษฎรเช่นกัน.
ที่มา: นสพ.ไทยโพสต์ ฉบับวันที่ 14 พ.ย. 2563